律師觀點(diǎn) | 相對集中行使處罰權(quán)中“協(xié)助認(rèn)定”實(shí)務(wù)問題探討——以廈門為例
2015-11-16 10:17:00
一、實(shí)體法規(guī)則必須有配套的訴訟程序規(guī)則落實(shí)
“實(shí)體法是規(guī)定權(quán)利義務(wù)或具體事件的法律”，而“程序法是關(guān)于實(shí)體法如何運(yùn)行或如何施行的法律”，程序法在本文中即為訴訟程序規(guī)則。
行政機(jī)關(guān)依行政實(shí)體法所作出的行政決定，通常須經(jīng)過法院根據(jù)行政實(shí)體法、行政訴訟法的要求作出生效判決后，該行政決定方對行政相對人最終生效，這體現(xiàn)了司法權(quán)威的原則。
法院“既要面臨對案件實(shí)體問題如何進(jìn)行裁判的問題，又要面臨用何種形式和方法進(jìn)行裁判的問題。這就需要借助實(shí)體法與程序法的共同作用。”[2]由于我國《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)摹?rdquo;因此，從上述條款規(guī)定可知法院要審查行政行為作出的程序和實(shí)體上合法性，所以，行政程序法和行政實(shí)體法必然是法院審查的依據(jù)。
為行政實(shí)體法和行政程序法配置完善的訴訟程序，對于客觀公正解決案件，保障當(dāng)事人訴權(quán)，盡快確定行政行為效力具有重要意義。如果僅有行政實(shí)體法制度而缺乏適當(dāng)?shù)脑V訟程序規(guī)則相配套，相關(guān)的行政爭議經(jīng)過法院審理后，不僅會(huì)產(chǎn)生爭議事實(shí)難以查清、行政行為效力爭議懸而不決的局面，而且會(huì)形成司法資源浪費(fèi)、判決前后矛盾，最終影響司法權(quán)威的后果。
二、廈門地區(qū)對相對集中行政處罰權(quán)的理論與“協(xié)助認(rèn)定”之實(shí)體法規(guī)定
（一）相對集中行政處罰權(quán)概念
相對集中行政處罰權(quán)，是指將若干有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使；行政處罰權(quán)相對集中以后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不得再行使由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)。
相對集中行政處罰權(quán)制度設(shè)計(jì)的本意旨在消除多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、執(zhí)法擾民等問題，以提高行政效率。
（二）與規(guī)劃違法行為相對集中行政處罰權(quán)之“協(xié)助認(rèn)定”有關(guān)的法律法規(guī)
《中華人民共和國行政處罰法》（下稱《行政處罰法》）第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”《行政處罰法》并沒有對可以相對集中行使的行政處罰權(quán)規(guī)定具體的領(lǐng)域和具體的范圍。
《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理相對集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）是具體規(guī)范廈門地區(qū)相對集中行使行政處罰權(quán)的主要實(shí)體法。《規(guī)定》第二條規(guī)定了由“城市管理行政執(zhí)法部門集中行使有關(guān)行政管理部門的城市管理行政處罰權(quán)”，并且該條第二款規(guī)定“城市管理行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)行政管理部門不得再行使已經(jīng)統(tǒng)一由城市管理行政執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)；有關(guān)行政管理部門仍然行使的，作出的行政處罰決定無效”，可見，城市管理行政執(zhí)法部門（下稱執(zhí)法局）在《規(guī)定》相對集中行使其他行政管理部門的法定職權(quán)后，即為相關(guān)行政管理領(lǐng)域的唯一有權(quán)處罰權(quán)關(guān)。
《規(guī)定》第五條規(guī)定了“城市管理行政執(zhí)法部門行使下列職權(quán)：……（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)”，因此，結(jié)合《規(guī)定》第二條理解后，廈門執(zhí)法局成為對規(guī)劃違法案件進(jìn)行處罰的唯一執(zhí)法機(jī)關(guān)。
因規(guī)劃違法案件需要涉及到認(rèn)定建設(shè)行為是否經(jīng)批準(zhǔn)、是否違反規(guī)劃條件等專門性問題，而規(guī)劃條件的確定系由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門掌握，執(zhí)法局無從知曉，因此，為使執(zhí)法局得知查處的涉嫌違法建設(shè)行為是否違反規(guī)劃條件以及違法程度，《規(guī)定》第十三條規(guī)定：“城市管理行政執(zhí)法部門查處違法案件，對專門性問題需要認(rèn)定、解釋或者作技術(shù)鑒定的，可以提請有關(guān)行政管理部門協(xié)助認(rèn)定、解釋或者委托有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定。有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)自收到協(xié)助函之日起十日內(nèi)出具書面意見。”
三、相對集中行政處罰權(quán)之“協(xié)助認(rèn)定”缺乏訴訟配套制度引發(fā)的累訟
（一）典型案例
廈門市政娛樂中心系廈門匯成建設(shè)發(fā)展有限公司（下稱匯成公司）開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目，主體于1996年10月竣工驗(yàn)收。項(xiàng)目全部售出后，匯成公司并非項(xiàng)目房產(chǎn)的所有人。
因?yàn)榻?jīng)營廈門鑫龍飛鳳舞娛樂有限公司消防安全的要求，黃正利需要在市政娛樂中心修建消防梯。2009年2月17日廈門市市政娛樂中心全體業(yè)主決議同意六樓承租戶黃正利出資增設(shè)該樓南面的消防梯。2009年2月19日黃正利以市政娛樂中心開發(fā)商廈門匯成發(fā)展有限公司（下稱匯成公司）的名義向規(guī)劃局提出增設(shè)消防樓梯的申請。規(guī)劃局受理后，告知全體業(yè)主聽證，但無人要求聽證。于是黃正利在2009年3月18日得到最終的批文《廈門市規(guī)劃局關(guān)于同意市娛樂中心項(xiàng)目增設(shè)室外消防疏散樓梯的批復(fù)》（下稱批復(fù)），規(guī)劃局在黃正利提交的《新增樓梯立面、透視圖》及一層、二層、三層、四層、五層、六層《新增消防逃生樓梯建筑平面圖》的圖紙上蓋章，核準(zhǔn)了在市政娛樂中心項(xiàng)目南側(cè)外墻（A）軸處增設(shè)一部室外消防疏散樓梯及部分消防通道。其中一套圖紙送達(dá)黃正利，在規(guī)劃局存檔的一套圖紙和批復(fù)中并沒有許可建設(shè)功能房的表述及內(nèi)容。
黃正利獲得圖紙后進(jìn)行施工后，經(jīng)消防驗(yàn)收后投入使用。
2012年4月12日，執(zhí)法局現(xiàn)場勘驗(yàn)及詢問筆錄查明黃正利的違法建設(shè)事實(shí)是：黃正利擅自在一、二、三層增設(shè)功能房，三處改建建筑總面積達(dá)70.66平方米，改建成的建筑物結(jié)構(gòu)是匯成公司從未申請過且規(guī)劃局從未許可過的磚混結(jié)構(gòu)。
2012年11月12日執(zhí)法局對黃正利作出《責(zé)令拆除違法建設(shè)決定書》（廈城執(zhí)法（2012）142號）（下稱決定書）要求黃正利拆除位于廈門市市政娛樂中心消防梯一層、二層功能房。黃正利遂對執(zhí)法局出具的《決定書》提起行政訴訟，請求法院撤銷該《決定書》行政訴訟，經(jīng)一審、二審后黃正利敗訴，相關(guān)的一審、二審判決分別為（2013）思行初字第10號和（2013）廈行終字第51號。
在上述案件審理期間，執(zhí)法局以廈門市規(guī)劃局應(yīng)執(zhí)法局要求出具的復(fù)函作為其證明行政行為合法性的證據(jù)其中包括《廈門市規(guī)劃局關(guān)于市政娛樂中心項(xiàng)目增設(shè)室外消防疏散樓梯建設(shè)處理意見的復(fù)函》，即廈規(guī)函（2012）250號。
黃正利在訴訟中出提交了其獲得的經(jīng)規(guī)劃局蓋章并送達(dá)其處的圖紙，但這套圖紙與規(guī)劃局存檔圖紙所存在的差異主要有：1、規(guī)劃局存檔的圖紙《新增樓梯立面、透視圖》及一層《新增消防逃生樓梯建筑平面圖》上有編號分別為JT-1、JT-2，并與規(guī)劃局存檔的其他圖紙形成統(tǒng)一的連續(xù)編號，即從JT-1到JT-7，而黃正利所持的該兩張圖紙上無編號并且其他圖紙的編號從JT-3到JT-7，在這兩張無編號的圖紙上有功能房圍合的圖樣；2、規(guī)劃局存檔的一層《新增消防逃生樓梯建筑平面圖》上沒有畫線，而黃正利該圖紙上有無任何意義的單實(shí)線；3、規(guī)劃局存檔的一層《新增消防逃生樓梯建筑平面圖》樓梯位置與黃正利所持該圖紙上樓梯位置不同。
黃正利在其與執(zhí)法局的案件中敗訴后，對廈門中院的（2013）廈行終字第51號行政判決申請?jiān)賹彛恢性厚g回其再審申請。其后，黃正利向廈門市人民檢察院要求進(jìn)行審判監(jiān)督，亦被駁回。
黃正利轉(zhuǎn)而與規(guī)劃局展開了如下行政訴訟：
1、黃正利向思明法院提起了要求確認(rèn)其獲得的經(jīng)規(guī)劃局送達(dá)的《批復(fù)》及圖紙合法有效，思明區(qū)法院在（2013）思行初字第113號判決書中判決駁回其訴訟請求（但認(rèn)定黃正利對規(guī)劃局的廈規(guī)函【2012】250號可另行起訴）；
2、黃正利提起上訴，廈門中院作出（2014）廈行終字第80號判決駁回黃正利上訴請求，但是認(rèn)定根據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則黃正利依法取得的行政許可受到法律保護(hù)。
3、黃正利根據(jù)（2013）思行初字第113號判決對廈規(guī)函【2012】250號起訴要求撤銷該規(guī)劃局復(fù)函，思明法院根據(jù)2014）廈行終字第80號判決精神在作出的（2014）思行初字第92號判決書認(rèn)定黃正利所持圖紙受到信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則維護(hù)，支持了黃正利的訴訟請求。
4、規(guī)劃局對（2014）思行初字第92號判決提起上訴；
5、規(guī)劃局對（2014）廈行終字第80號判決向福建省高級人民法院申請?jiān)賹彙?/section>
這樣，在黃正利、執(zhí)法局、規(guī)劃局之間就黃正利所建的功能房是否應(yīng)當(dāng)拆除這一法律問題，先后經(jīng)歷九次司法程序反復(fù)審查而至今仍未有定論。這一案例充分反映了缺乏訴訟程序規(guī)則配套的相對集中處罰權(quán)的協(xié)助認(rèn)定制度所帶來的累訟問題，本應(yīng)盡早確定的行政處罰決定書遲遲無法獲得最終的執(zhí)行力。
累訟出現(xiàn)的原因在于以下程序問題未明確：
1、規(guī)劃局向執(zhí)法局出具的協(xié)助認(rèn)定的函件是否可訴；
2、在黃正利與執(zhí)法局進(jìn)行訴訟時(shí)，規(guī)劃局的地位；
3、黃正利與執(zhí)法局的訴訟案件作出的生效判決是否對其后判決有既判力。
（三）案例中程序問題之破解
1、根據(jù)司法實(shí)踐，規(guī)劃局向執(zhí)法局出具的協(xié)助認(rèn)定的函件通常會(huì)被認(rèn)定為可訴。
雖然規(guī)劃局向執(zhí)法局出具的協(xié)助認(rèn)定的函件系行政機(jī)關(guān)的交流文件，但是由于執(zhí)法局本身缺乏認(rèn)定建設(shè)行為是否影響城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施、違法建設(shè)行為究竟是尚可采取改正措施還是不可采取改正措施的技術(shù)條件和專業(yè)知識，所以涉及到上述問題的認(rèn)定時(shí)執(zhí)法局基本上嚴(yán)重依賴規(guī)劃局出具的認(rèn)定函的意見作為其作出相應(yīng)處罰的依據(jù)。
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第三條第（八）項(xiàng)行政行為對行政相對人合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際地影響的，法院方裁定駁回起訴。由于規(guī)劃局向執(zhí)法局出具認(rèn)定函構(gòu)成執(zhí)法局對行政相對人作出處罰的重要根據(jù)，會(huì)對執(zhí)法局處罰的行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生較為嚴(yán)重的影響，因此屬于法院在行政訴訟中的受案范圍而具有可訴性。
2、一審法院在黃正利與執(zhí)法局訴訟中應(yīng)當(dāng)向黃正利釋明其應(yīng)就規(guī)劃局出具的認(rèn)定函提起訴訟以及不提起訴訟的不利后果。
根據(jù)《行政訴訟法》第二十九條，公民、法人、其他組織只有與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，方可作為第三人參加訴訟。無論是執(zhí)法局?jǐn)≡V或黃正利敗訴均與規(guī)劃局沒有利害關(guān)系，因此，規(guī)劃局不應(yīng)在執(zhí)法局與黃正利之間的訴訟案件中作為第三人。
但由于規(guī)劃局出具的認(rèn)定函對黃正利的實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，黃正利有權(quán)就規(guī)劃局出具的認(rèn)定函合法性問題另行提起行政訴訟。一審法院應(yīng)在黃正利與執(zhí)法局的案件的審理過程中，向黃正利釋明其應(yīng)另行對規(guī)劃局作出的認(rèn)定函提起行政訴訟，否則黃正利或負(fù)擔(dān)因法院采信這一證據(jù)后而導(dǎo)致的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。
《行政訴訟法》第一百零一條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。”而《民事訴訟法》第一百五十條規(guī)定：“有下列情形之一的，中止訴訟:……（五）本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的……”
在一審法院釋明后，黃正利就規(guī)劃局向執(zhí)法局出具的認(rèn)定函合法性問題另行起訴后，一審法院應(yīng)當(dāng)中止審理黃正利與執(zhí)法局之間的案件。
如果一審法院釋明后，黃正利予以拒絕的，法院應(yīng)當(dāng)記錄在案，并繼續(xù)審理該案。
若繼續(xù)審理后，一審法院在該訴訟中作出的生效判決確認(rèn)規(guī)劃局出具的認(rèn)定函具有合法性、真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性，并判決黃正利在與執(zhí)法局之間的訴訟中敗訴，因生效判決具有既判力，而“經(jīng)過司法裁判所認(rèn)定的案件關(guān)系和法律關(guān)系，‘都被一一貼上封條，成為無可動(dòng)搖的真正的過去’”，則該既判力判決有著禁止黃正利對該判決認(rèn)定的法律關(guān)系及相關(guān)事實(shí)另行提起爭議的功能，則黃正利在案件敗訴后應(yīng)不得再就規(guī)劃局出具的認(rèn)定函另行提起行政訴訟。
倘若法院認(rèn)可黃正利在其與執(zhí)法局的案件敗訴后可以另行起訴規(guī)劃局，則實(shí)際上是承認(rèn)規(guī)劃局與黃正利訴執(zhí)法局案件的處理結(jié)果有“利害關(guān)系”，那么法院的做法也不應(yīng)是允許黃正利與執(zhí)法局的案件敗訴后另行起訴，而是應(yīng)依《行政訴訟法》第三十九條規(guī)定在黃正利與執(zhí)法局的案件中將規(guī)劃局追加為第三人。
無論如何，允許黃正利在其與執(zhí)行局之間的判決發(fā)生既判力后就認(rèn)定函的效力問題仍可再行向規(guī)劃局提起訴訟的處理，是不妥當(dāng)?shù)模驗(yàn)?ldquo;如果過分強(qiáng)調(diào)裁判的正確性、公正性而忽視判決的終局性，則訴訟會(huì)無休止地進(jìn)行下去，社會(huì)所賴以存在和發(fā)展的穩(wěn)定秩序會(huì)被瓦解”。除此之外，這一處理還易導(dǎo)致法院作出前后形成矛盾判決，有損司法權(quán)威。
3、在黃正利與執(zhí)法局的訴訟案件所作出的生效判決對其后判決具有既判力
既判力，是指當(dāng)事人不能以上訴方式請求推翻或變更判決，也不能就判決決定的法律關(guān)系另行起訴，也不得在其他訴訟中就同一法律關(guān)系提出與本案訴訟相矛盾的主張，也禁止處理后一事件的法院作出與前裁判相矛盾的判決的約束力。這是一次性糾紛解決的要求，即一事不再理的指導(dǎo)思想。
雖然在黃正利與執(zhí)法局的案件作出生效判決后，法院錯(cuò)誤受理了黃正利就認(rèn)定函的效力問題提起的訴訟已屬違反既判力的原則。而若在黃正利與規(guī)劃局的訴訟中作出與發(fā)生既判力的判決中認(rèn)定相矛盾的判決則更加明顯地違背“既判力原則”，是一錯(cuò)再錯(cuò)。
（四）反思
如果案件爭議的處理過程違反了程序法和訴訟原則的要求，那么不僅實(shí)體爭議處理的結(jié)果會(huì)前后矛盾，而且會(huì)給當(dāng)事人造成巨大的訟累，也是對司法資源的浪費(fèi)。
當(dāng)我們在關(guān)注實(shí)體法律制度的完善的同時(shí)，忽視了配套的適當(dāng)?shù)脑V訟程序，那么實(shí)體爭議也是難以得到徹底地解決的。
特別是在行政訴訟中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人起訴的被訴行政行為以多個(gè)更早之前作出的其他行政機(jī)關(guān)的行政決定作為依據(jù)。這時(shí)，為不剝奪當(dāng)事人對更早之前的其他行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)，法院應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人釋明其應(yīng)另行起訴其他的行政行為并中止本案的審理，待相關(guān)其他行政行為的合法性問題有定論之后，再恢復(fù)被訴行政行為的審理。
只有這樣的訴訟程序安排，才能在保障當(dāng)事人訴權(quán)、維護(hù)判決既判力和正確處理實(shí)體爭議三者之間找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。
