從服務(wù)公共部門角度看律師在PPP模式推廣中的角色
2016-08-26 09:22:00
2014年，國(guó)務(wù)院一紙“43號(hào)文”使得本已被四萬(wàn)億投資刺激救市政策沖淡了存在感的PPP融資模式重回大眾視野。中央強(qiáng)力提倡下，地方政府相繼推出規(guī)模龐大的PPP示范項(xiàng)目。然而，一輪輪推介會(huì)過(guò)后，各地PPP項(xiàng)目的簽約率卻遠(yuǎn)不如預(yù)期。萬(wàn)億PPP盛宴剛開(kāi)始，就遭遇冷場(chǎng)。
各級(jí)政府的盛情邀約，遠(yuǎn)不足以打消社會(huì)資本對(duì)于國(guó)內(nèi)PPP運(yùn)行環(huán)境的不信任。在社會(huì)資本看來(lái)，此次PPP模式再獲重用，是地方政府基于自身負(fù)債累累、土地財(cái)政無(wú)力維系基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求的被迫選擇。地方政府能否放下身段與社會(huì)資本平等對(duì)話、地方政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中能否遵守契約精神，以及PPP法律缺位的前提下，僅憑法規(guī)、規(guī)章能否實(shí)現(xiàn)權(quán)力救濟(jì)等等顧慮，都是社會(huì)資本方對(duì)現(xiàn)有PPP項(xiàng)目望而卻步的原因。2011年亞洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)布的PPP制度環(huán)境成熟度的評(píng)估報(bào)告中，我國(guó)在法律環(huán)境方面得分較低。
推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地，需要以規(guī)范化的PPP模式設(shè)計(jì)來(lái)打消社會(huì)資本的顧慮。以契約精神為本位的PPP模式，其制度設(shè)計(jì)對(duì)專業(yè)化法律服務(wù)具有不可替代的需求。
一、從PPP項(xiàng)目推廣的制約因素看法律服務(wù)的重要性
（一）當(dāng)前PPP模式運(yùn)行法治環(huán)境存在的制約因素
自中央政府正式提倡在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PPP模式以來(lái)，雖然各部門在緊鑼密鼓地出臺(tái)相應(yīng)指導(dǎo)意見(jiàn)，地方政府也在積極學(xué)習(xí)PPP專業(yè)知識(shí)。但是，整體而言，無(wú)論是立法層面，還是政府職能觀念的轉(zhuǎn)變上都存在一定的滯后性。
1、PPP法律體系不完善，監(jiān)管主體不明確
我國(guó)當(dāng)前的法律框架下缺乏針對(duì)PPP模式的系統(tǒng)法律法規(guī)體系。首先現(xiàn)有規(guī)定主要以各部委頒布的規(guī)范性文件為主，法律位階較低。對(duì)于合同期限可能長(zhǎng)達(dá)20-30年的PPP項(xiàng)目而言，存在較高的不確定性。其次，發(fā)改委和財(cái)政部對(duì)于PPP模式運(yùn)行各自均有出臺(tái)規(guī)范性，二者間就適用范圍、監(jiān)督管理、具體操作方式等內(nèi)容，存在差異和矛盾的地方。在出現(xiàn)分歧時(shí)，究竟哪一家為準(zhǔn)，也是困擾潛在參與者的重要因素。
PPP模式是政府與社會(huì)資本建立在PPP項(xiàng)目合同基礎(chǔ)上的長(zhǎng)期合作關(guān)系，PPP項(xiàng)目合同可以類比為合作雙方的“憲章”。該“憲章”的簽訂和執(zhí)行，是決定項(xiàng)目成敗、社會(huì)資本收益的主線。
首先，就PPP項(xiàng)目合同的簽訂而言，能否放下“管理者”的姿態(tài)，以“合作者”的身份與社會(huì)資本平等協(xié)商，合理地分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，是社會(huì)資本利益最大化的關(guān)鍵。
其次，PPP項(xiàng)目合同履行期間，政府能否遵守契約精神，嚴(yán)格按照合同行事，是社會(huì)投資人獲取預(yù)期利益的關(guān)鍵。在過(guò)往的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，多數(shù)PPP項(xiàng)目的失敗根源都與政府違背承諾有關(guān)。例如青島威立雅污水處理項(xiàng)目中，當(dāng)?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價(jià)格；杭州灣跨海大橋項(xiàng)目和鑫遠(yuǎn)閩江四橋則是由于出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目而政府又無(wú)法按約定給予補(bǔ)償。一旦政府據(jù)“公共利益”之高位踐踏契約精神，對(duì)社會(huì)資本而言無(wú)疑是毀滅性的打擊。基于此，社會(huì)資本再次參與PPP項(xiàng)目投資時(shí)，本能性地對(duì)政府信用存在懷疑，不得不慎之又慎。
在法律體系不健全、社會(huì)資本心存芥蒂的背景下，PPP項(xiàng)目的推行亟需專業(yè)化律師的介入，系統(tǒng)梳理PPP項(xiàng)目運(yùn)行的法律依據(jù)，輔助合作雙方在PPP項(xiàng)目合同中，合理分配相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。
PPP模式投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)、法律關(guān)系復(fù)雜的固有屬性所衍生的相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)，是制約PPP項(xiàng)目推廣的重要因素。
社會(huì)資本逐利性的本能趨勢(shì)下，其參與PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的第一要義必然是收益問(wèn)題。影響社會(huì)資本方投資收益的因素主要包括PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制和融資成本。
項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制指的是項(xiàng)目收入的來(lái)源方式，主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等。逐利性本能的驅(qū)使下，社會(huì)資本必然追求回報(bào)利益的最大化。而作為公共利益代表的地方政府，則需將PPP項(xiàng)目的收費(fèi)控制在合理的區(qū)間內(nèi)。這就需要合作雙方結(jié)合PPP項(xiàng)目的具體屬性，包括經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，協(xié)商確定合理的回報(bào)機(jī)制及價(jià)格調(diào)整機(jī)制，并由顧問(wèn)律師協(xié)助寫入PPP項(xiàng)目合同中，避免后期爭(zhēng)議的發(fā)生。
就融資成本而言，主要取決于項(xiàng)目融資工具的使用。一般而言社會(huì)投資人從自身利益出發(fā)都會(huì)選擇成本較低的融資工具。但是，基于合作項(xiàng)目的公益性屬性，政府在簽訂PPP項(xiàng)目時(shí)，仍需在PPP合同中對(duì)融資工具、融資成本作必要的限制，避免雙方在后續(xù)合作中產(chǎn)生分歧而影響項(xiàng)目的運(yùn)行。
PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目準(zhǔn)備、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)到移交階段，涉及公司法人治理、建設(shè)工程、投融資、行政行為等多重法律關(guān)系，相關(guān)法律、法規(guī)包括政府采購(gòu)法、預(yù)算法、公司法、合同法、投融資、建筑法等，還包括近兩年國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等部門密集出臺(tái)的40余個(gè)行政法規(guī)、政策文件。任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，都有可能損害合作雙方的利益。
有鑒于此，從具體PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段，就需要專業(yè)律師的介入，系統(tǒng)地參與PPP項(xiàng)目的籌備、運(yùn)營(yíng)過(guò)程，就相關(guān)事宜，提供法律意見(jiàn)、排查法律風(fēng)險(xiǎn)。
二 、PPP項(xiàng)目法律服務(wù)方案建議
從前文的分析不難看出，以當(dāng)下國(guó)內(nèi)的PPP推廣環(huán)境而言，無(wú)論是為了打消社會(huì)資本的顧慮，亦或是保障合作項(xiàng)目的順利運(yùn)行，PPP項(xiàng)目對(duì)于法律服務(wù)都具有不可替代的需求。結(jié)合PPP項(xiàng)目的基本特征，以及我國(guó)當(dāng)下的法律體系，律師為PPP項(xiàng)目提供法律服務(wù)，可以從以下幾點(diǎn)著手。
律師參與PPP項(xiàng)目，首要的任務(wù)就是進(jìn)行相關(guān)法律、法規(guī)及政策的梳理，形成系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，以及時(shí)解決項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)的法律問(wèn)題。主要包括招投標(biāo)法、政府采購(gòu)法、建筑法、預(yù)算法、投融資、合同法、公司法等先行法律、法規(guī)及相關(guān)司法解釋；此外，還需重點(diǎn)關(guān)注2014年以來(lái)，包括國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀行等部門出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件。
根據(jù)PPP項(xiàng)目的特征及操作流程，律師為PPP項(xiàng)目提供法律服務(wù)時(shí)，主要工作包括以下內(nèi)容：
律師在本階段的主要工作在于協(xié)助政府對(duì)具體項(xiàng)目適用PPP模式的可行性分析。具體而言，首先以物有所值評(píng)價(jià)體系為依據(jù)，對(duì)比傳統(tǒng)采購(gòu)模式，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)；在評(píng)價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力進(jìn)行驗(yàn)證，篩選出適合PPP模式的項(xiàng)目。在該階段，律師還需要結(jié)合PPP模式的基本特征識(shí)別、排除“保底承諾、到期回購(gòu)、明股實(shí)債”的偽PPP項(xiàng)目。
本階段律師工作的主要內(nèi)容在于協(xié)助PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)編制PPP實(shí)施方案。PPP實(shí)施方案是針對(duì)PPP項(xiàng)目未來(lái)實(shí)施過(guò)程中的主要問(wèn)題進(jìn)行的全面論證，是PPP項(xiàng)目運(yùn)作的基礎(chǔ)和框架，關(guān)系著項(xiàng)目招投標(biāo)、合同談判、合同簽署等環(huán)節(jié)。作為公共部門的律師，重點(diǎn)需要關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)分配框架、PPP模式選擇、交易結(jié)構(gòu)（包括融資結(jié)構(gòu)和回報(bào)機(jī)制）、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購(gòu)方式選擇等內(nèi)容的合法性、合規(guī)性，并出具相應(yīng)法律意見(jiàn)。
本階段律師的主要工作在于協(xié)助PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)依照法定程序選擇社會(huì)投資人，并參與政府與中標(biāo)投資人協(xié)商、談判，敲定PPP項(xiàng)目合同及其他相關(guān)合作細(xì)節(jié)，并代為起草PPP項(xiàng)目合同。在社會(huì)投資人選擇上，有兩個(gè)工作需要重視。首先，鑒于社會(huì)投資人的實(shí)力、信譽(yù)等對(duì)于PPP項(xiàng)目具有重大影響，律師可以對(duì)意向投資人進(jìn)行盡職調(diào)查；其次，采購(gòu)流程的設(shè)計(jì)需要嚴(yán)格依照政府采購(gòu)法、招投標(biāo)法、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，避免因程序違法而導(dǎo)致中標(biāo)無(wú)效。
作為公共部門律師，在本階段可以扮演兩個(gè)角色，其一是協(xié)助政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督；其二是作為SPV公司的常年法律顧問(wèn)，處理公司日常運(yùn)營(yíng)法律事宜。該階段主要圍繞項(xiàng)目融資、工程建設(shè)、政府移交資產(chǎn)、PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)、社會(huì)資本方移交項(xiàng)目、收入和回報(bào)、合同解除以及違約處理等方向開(kāi)展法律服務(wù)。
項(xiàng)目實(shí)施階段的主要法律事務(wù)基本都集中在法人治理、財(cái)稅合規(guī)、人事合規(guī)、合同審查等問(wèn)題。需要特殊關(guān)注的是，若項(xiàng)目設(shè)計(jì)工程建設(shè)，律師可以參與項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中重要事項(xiàng)進(jìn)行見(jiàn)證等工作，尤其是工程簽證方面，完善工程施工監(jiān)管，保證工程質(zhì)量，避免爭(zhēng)議的發(fā)生。
項(xiàng)目移交階段的主要法律事務(wù)在于協(xié)助設(shè)計(jì)項(xiàng)目移交方案，主要包括移交形式、移交內(nèi)容、移交標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等。
（1）如有必要，顧問(wèn)律師可以定期或應(yīng)委托人要求，對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行法律培訓(xùn)，增強(qiáng)PPP實(shí)施團(tuán)隊(duì)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和契約精神；
（2）特殊情況下，律師應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目發(fā)生的特殊情況應(yīng)急方案的合法性、合規(guī)性出具法律意見(jiàn)，包括政府接管、合同解除以及違約處理等。
針對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的不同階段，筆者建議，以項(xiàng)目實(shí)施階段為界限。項(xiàng)目識(shí)別階段、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目采購(gòu)階段合并為項(xiàng)目前期籌備階段，該階段工作內(nèi)容較明確、周期較短，適宜以專項(xiàng)法律服務(wù)的形式提供法律服務(wù)；項(xiàng)目實(shí)施階段及移交階段，實(shí)施周期較長(zhǎng)且法律服務(wù)需求上具有多項(xiàng)性、綜合性等特點(diǎn)，適宜采用常年法律顧問(wèn)的形式。
PPP模式不僅僅是一個(gè)融資工具，而是針對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的全新管理方式。該模式的規(guī)范運(yùn)行，需要精致化的權(quán)責(zé)論證、收益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及激勵(lì)監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)體系。在我國(guó)當(dāng)前的整體法治土壤無(wú)法為PPP模式的成長(zhǎng)提供充足營(yíng)養(yǎng)的背景下，專業(yè)化法律服務(wù)尤為重要。律師在盡職調(diào)查、方案設(shè)計(jì)的合規(guī)性審查、協(xié)商談判、法律文本起草等方面的專業(yè)技能，都是其他領(lǐng)域?qū)I(yè)所無(wú)法替代的。
當(dāng)然，律師團(tuán)體在為PPP項(xiàng)目提供“訴訟”、“非訴”法律服務(wù)之余，還應(yīng)當(dāng)總結(jié)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的相關(guān)疑難問(wèn)題發(fā)表專業(yè)意見(jiàn)，推動(dòng)推動(dòng)PPP立法進(jìn)程，讓PPP模式真正的進(jìn)入“爆發(fā)期”，真正地實(shí)現(xiàn)合作共贏。
作者：方林波
張佳威
